Уже другий рік поспіль уряд демонструє нову якість бюджетного процесу. Проект держбюджету на 2018 р. і пакет законодавчих змін до нього подані в парламент вчасно. З 15 вересня цього року розпочалася широка та відкрита дискусія щодо його основних параметрів. Блок місцевого самоврядування не є винятком, адже децентралізація задекларована як один із урядових пріоритетів. Системний аналіз запропонованих змін дає можливість виокремити низку значних ризиків для місцевого самоврядування наступного року.
Про це пишуть Виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан та голова Бюджетного комітету Асоціації міст України Сергій Надал.
По-перше, в державному бюджеті на наступний рік у частині міжбюджетних відносин із складу субвенції на оплату житлово-комунальних послуг виключено оплату пільг і залишено фінансування з державного бюджету тільки субсидій.
Тобто на рівень місцевих бюджетів передається оплата пільг населенню за житлово-комунальні послуги, що порушує принцип субсидіарності, може значно розбалансувати місцеві бюджети наступного року і в результаті призвести до невиконання державою своїх соціальних зобов’язань щодо надання громадянам України соціальних пільг, компенсацій і гарантій, які встановлені законами України.
Органи місцевого самоврядування змушені будуть за власний рахунок фінансувати пільгові категорії громадян, перелік яких визначено державою, та відволікати власні кошти, що їх можна було б спрямувати на розвиток власної інфраструктури. Це додатково обтяжить місцеві бюджети на 7 млрд грн. Але найголовніше, не всі муніципалітети зможуть за рахунок своїх грошей профінансувати перекладені на них пільги.
Крім передачі на рівень місцевих бюджетів фінансування оплати пільг населенню за житлово-комунальні послуги, в змінах до Бюджетного кодексу (п. 45 прикінцевих положень законопроекту №7116) пропонується здійснити погашення заборгованості за такими послугами, що утворилася за минулі роки, за рахунок коштів місцевих бюджетів. Це призведе до значного погіршення стану виплати пільг за вказані послуги, зростання заборгованості за значного зниження рівня фінансової спроможності місцевих бюджетів. Станом на 1 вересня 2017 р. заборгованість становить 8 млрд грн, а з початком опалювального сезону вона може збільшитися в рази.
Таке щорічне вилучення з державних програм щодо соціального захисту населення та перенесення пільг на місцевий рівень без компенсаційних ресурсів (зміни до статей 91, 102 Бюджетного кодексу) є звуженням конституційних гарантій.
По-друге, враховуючи значне щорічне навантаження на місцеві бюджети, Мінфін передбачив додаткову дотацію в обсязі 16,5 млрд грн на здійснення переданих із державного бюджету видатків з утримання закладів освіти та охорони здоров’я, але без рівного та справедливого підходу до її розподілу.
Так,у розрахунок включено тільки обласні бюджети з подальшим перерозподілом коштів обласними державними адміністраціями. Це порушує децентралізаційні принципи, адже громади для того і об’єднувалися, щоб мати прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, і закладає корупційні ризики, оскільки ОДА визначатимуть розподіл коштів самостійно.
Це ставить органи місцевого самоврядування базового рівня — об’єднані територіальні громади та міста обласного значення — в значну залежність від обласної влади. Таке рішення про централізацію ресурсів щодо соціально важливих сфер може призвести до гальмування процесу об’єднання громад та означатиме “відкіт назад” децентралізаційної реформи. Крім того, це започатковує негативні тенденції перенесення повноважень на вищий рівень.
По-третє, коштів, передбачених місцевим бюджетам за рахунок освітньої та медичної субвенцій, недостатньо для повного забезпечення повноважень, делегованих державою.
Так, обсяг освітньої субвенції становить 61,2 млрд грн (зростання 16,5%), тоді як Кабінет міністрів України заклав збільшення заробітних плат педагогічних працівників на 25%. Отже, недофінансування освітньої субвенції може досягати 4,5 млрд грн. У Мінфіні пояснюють це застосуванням нової формули, розробленої МОН. Тому для врегулювання цієї проблеми терміново необхідно здійснити повторне моделювання із застосуванням нових формульних підходів, оскільки і Мінфін, і МОН, і більшість муніципалітетів погоджуються з необхідністю запровадження нової формули. Але муніципалітети наполягають на удосконаленні підходів до її використання, зокрема закладення в неї об’єктивних вихідних даних.
У свою чергу, обсяг медичної субвенції на 7 млрд грн менше рівня минулого року, що зумовлено медичною реформою і запланованим фінансуванням первинної медичної допомоги національним оператором виключно медичним установам за надані послуги.
Слід зазначити, що запровадження нового підходу до фінансового забезпечення первинної медичної допомоги з 1 січня 2018 р. передбачено законопроектами за реєстр. №6327 і 6604, які ще не ухвалені парламентом. Враховуючи зазначене, запропоновані зміни щодо фінансування первинної медичної допомоги є передчасними, що може призвести до недофінансування в 2018 р. комунальних закладів охорони здоров’я, які надають первинну медичну допомогу.
Разом із цим у разі схвалення парламентом першого етапу медичної реформи виділених коштів на вторинну і третинну медичну допомогу катастрофічно не вистачатиме. Вже зараз обсяг недофінансування медичної галузі з державного бюджету перевищує 30%. Заборгованість із виплати заробітної плати, за даними МОЗ, становить 2,8 млрд грн.
Отже, органи місцевого самоврядування можуть знову опинитися в ситуації, коли необхідно буде дофінансовувати за рахунок власних коштів зарплат учителів, медиків та утримувати зазначені галузі у відносно належному стані.
По-четверте, не передбачено врегулювання питання середньострокових позик.
Мінфін намагається вирішити цю проблему шляхом прийняття відповідної постанови, що є неправомірним, оскільки відповідно до норм Бюджетного кодексу (п. 21 прикінцевих і перехідних положень) дане питання потрібно врегулювати законодавчо. Тому доцільним є передбачити списання такої заборгованості за рахунок вільного залишку коштів державного бюджету на 1 січня 2018 р., адже борг в обсязі майже 9 млрд грн виник саме через прорахунки в бюджетному плануванні Мінфіном у 2009–2014 рр.
По-п’яте, не передбачено субвенцію на пільгове перевезення окремих категорій громадян.
Нагадаємо, що останнім часом катастрофічно зростає заборгованість перед перевізниками та надавачами послуг. Так, “Укрзалізниця” заявила про скасування окремих зупинок, а “Укртелеком” направив численні звернення до судових інстанцій і пригрозив припинити надавати послуги. Додаткове навантаження на місцеві бюджети становитиме 2,5 млрд грн. Слід зазначити, що право на пільгові проїзд і зв’язок закріплено державою, а не органами місцевого самоврядування.
Гарантовані державою пільги фактично надаватимуться, виходячи з фінансової спроможності того чи іншого місцевого бюджету, що порушує основні принципи Бюджетного кодексу щодо справедливого і неупередженого розподілу.
По-шосте і найголовніше, бюджетним пакетом пропонується змінити існуючий мотиваційний механізм горизонтального вирівнювання шляхом збільшення з 50 до 80% обсягу вилучення коштів із місцевих бюджетів до державного бюджету (так звана реверсна дотація). Це призведе до необґрунтованого зменшення фінансового ресурсу місцевих бюджетів, які мають рівень надходжень податку на доходи фізичних осіб на одного жителя вище 1,1.
Саме в цій пропозиції закладено найбільший ризик для подальшого просування децентралізаційної реформи. Всі вищенаведені новації, крім останньої, пояснюються міністерствами як необхідність закріпити солідарну відповідальність місцевого самоврядування в умовах браку ресурсів у центральної влади. При наявності політичної волі, негативні наслідки від їх запровадження можна перекрити монетизацією пільг, реформуванням системи соціальних стандартів, запровадженням нових формульних підходів фінансування медицини та освіти.
Зміна ж механізму горизонтального вирівнювання позбавляє громади мотивації нарощувати фінансові ресурси — що більше ти заробляєш, то більше в тебе заберуть. Водночас стимулює утриманські настрої: навіщо добре працювати, якщо краще нічого не робити і отримати дотацію з державного бюджету за рахунок інших. Така система діяла до 2014 р., коли 96,3% місцевих бюджетів були дотаційними (див. рис.). Завдяки реформі ситуацію вдалося змінити — місцеві бюджети почали демонструвати щорічне зростання. Не хочеться повертатися в минуле…
